中国养老保险体制的现状和难题

2016-05-17 11:22:16 首都社保网 阅读

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一、中国养老保险体制的历史回顾

  在中华人民共和国于1949年建国后不久,在工业部门和公务员、教育及医疗行业,集中化的养老金体制就被建立了。在社会主义改造完成之后,中国的工业部门以全民所有制为主,在这种经典的社会主义体制中,工资水平仅能维持基本生存,除此之外的一切剩余都以“全民所有制”的名义由政府掌控,因此由政府财政来提供养老金和其他社会保障是理所当然的。在最初的这套养老金体制中,3%的工资被征收,由地方工会来管理。1969年,工会在文革中被解散,从此国有企业开始负责养老金体制的实际运行,这就是在1997年极度分割的养老金体制的来源。

  在国有体制内部,养老金双轨制在建国后很快就成型了。20世纪50年代中期,国务院把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%—80%,“特殊贡献”者可更高,总体上高于企业职工的待遇水平,一度“在群众中造成影响”。1957年,全国总工会建议行政机关和事业单位同企业实行统一的劳动保险制度,以“减少职工中的矛盾”。可是,次年国务院出台政策时,两个群体依然分属两套资金来源体系,这种有欠公平的双轨制一直延续至今。

  1982年,十二届三中全会通过了关于经济体制改革的决定,在城市和工业部门正式开始了市场化改革。很快,养老金体制越来越成为国有企业的沉重负担,于是各级政府不得不承担支付国有企业职工养老金的责任,于是在80年代中期,全国范围内开始形成地方市政层次上的养老金统筹方案,而由于地域和部门差异,这个体制变得极度分割化,养老金权益基本上不能跨地域转移,给劳动力的流动造成很大的障碍。[至于集体企业,1982年上海试行由保险公司统筹集体企业的职工养老年金,企业根据利润多寡为职工向保险公司缴纳保险金,职工退休后从保险公司领取养老金,这个做法很快被推广至全国的集体企业。由于集体企业在90年代的民营化改革之后已经不复存在,因此这个养老金方案只是一个中途搁浅的过渡,没有后续的历史影响。]

  到了90年代初,政府已经认识到,已有的高度分割的养老金体制不仅导致了权益的不可携带(portability),而且财政上的可持续性将受到未来人口动态的严重威胁。基于这个认识,政府开始尝试建立多支柱的养老金体制,其中基本的养老金由法定的个人账户来提供,同时借助税收优惠鼓励人们自愿储蓄作为补充养老金。1991年,国务院颁布了提纲挈领的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,这是在改革时期关于养老保险问题的第一个重大决策。该决定提出,个人按其工资3%的比例缴费,要“随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高”。1993年,中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了在社会统筹的基础上引入个人账户的做法。

  在中国建立社会保障体制的探索过程中,世界银行(the World Bank)保持了密切的关注,先后出版了多份有一定影响力的报告。1997年的世界银行报告建议中国采纳多支柱的社会保障体制,9%的工资投入第一支柱(社会统筹账户),8%的工资进入第二支柱中的个人账户。该报告预期,第一支柱实现24%的养老金替代率,第二支柱实现35%的养老金替代率。此外,报告还明确指出了可能影响第一支柱的财政可持续性的几方面问题。

  1997年7月,国务院第26号文件规定了养老金体制的一般原则,同时为各省在实施上的差异留下了空间。按照该文件的规定,养老金体制的第一支柱是一个纯粹的确定受益型 (DB)现收现付计划,目标是在至少15年缴费的基础上实现20% 的养老金替代率;第二支柱是基金制的确定缴费型个人账户(DC);第三支柱是企业和个人自愿缴费的商业保险,受税收优惠的鼓励。按照体制设计的预想目标,社会统筹部分是要体现公平原则,实行现收现付制;个人账户部分是要体现激励原则,实行基金积累制。该文件规定的缴费率大大高于1997年世界银行报告所建议的水平,企业和雇员合计缴纳的费率高达工资的28%,其中20%的比例由企业负担,而这20个百分点中的7个百分点(后来逐渐降低到3个百分点)进入个人账户;员工所缴纳的8%中的一半进入个人账户(后来逐渐增加至8%)。经过逐渐调整之后,最终方案规定工资11%的比例进入个人账户,按照35年的缴费期和相当于平均工资增长率的收益率,预期能实现38.5%的养老金替代率;工资17%的比例进入社会统筹账户,预期能实现20%的养老金替代率。

  需要注意的是,这项方案计算养老金替代率的依据之一是退休之后平均10年的预期寿命,按照120个月生成每个月的养老金,同时剩余的养老金权益在退休者去世后是可以继承的;这样,鉴于退休老人的平均预期剩余寿命在2005年的时候就已经超过了10年,因此仅仅由于这项参数,这个养老金计划就显然是财政上不可能持续的。

  在养老金体制改革中,中国的决策者仍然奉行渐进式实施策略。过渡安排及其进度是这样的:1996年之后开始工作的工人群体完全被新体制覆盖;在1996年末之前已经退休的群体完全在旧体制下从各地的市政府领取养老金;介于以上两个群体之间的群体,养老金来源于新旧两种体制,按各自的规则和年限来计算。按照这个改革方案,新体制将从1997年1月1日起开始实施。

  国企改革的紧迫性催生了中国社会保障体制的诞生。1997年开始了国有经济布局的战略性调整和国有企业的大规模重组,在很短的时期内大量国企工人提前失业(甚至在仅仅40岁的年龄)。这样,由国有企业发放退休金的传统制度就彻底终结了。另一方面,作为这场改制的必要代价,政府有责任向已经退休和下岗的国有企业职工支付退休金,无疑这是一笔庞大的历史负担,原则上应该划拨一部分国有资产来承担这笔转轨成本。短时期内养老金负债的迅速增长,迫使政府直接挪用新缴费群体的个人账户,导致个人账户在新体制实施伊始就成为空账。到1999年,全国个人账户的空账规模就超过了1000亿元。因此事实上,中国的养老保险体制仍然是一种现收现付制。

  2000年国务院第42号文件具有重要的历史意义。一方面,依据这份文件的指导思想,2001年在辽宁首先开始了养老金体制的试点改革。这项试点的要点在于将个人账户与确定受益型的现收现付制明确分开,试图在中央和地方财政预算支持下做实个人账户。按照该文件的规定,由企业承担高达20%工资比例的缴费进入确定受益的统筹账户;雇员的缴费比例增加到工资的8%,完全进入基金制的个人账户;此外,企业被鼓励以各种方式向自愿性质的社保支柱做贡献。

  另一方面,这份文件明确宣布“当个人账户中的积累被用完时,个人账户的养老金权益将由社会统筹基金来支付”。也就是说,政府有责任来填补赤字。在2000年末,意识到省级政府的财政困难,中央政府设立了作为“战略储备基金”的全国社会保障基金(NSSF)。按照最初的设想,国有企业首次公开上市(IPO)的收益的10%要被转移给社保基金,以此来支付部分社会保障赤字。然而,当时的中国股市处于低迷状态,拟定的“IPO税”很容易成为替罪羊,迫于这种压力,国内上市的IPO收益转移计划搁浅了。

  在2004—2006年间,在辽宁开始试点的改革被推广到其他10个省,中央和地方政府财政补贴的比例取决于试点省份的财政收支状况。可是,有违决策者预期的是,受制于巨大的转轨成本,一方面做实个人账户的努力收效甚微,实际上很快搁浅;另一方面各级政府对社会保障支出的财政补贴逐年递增,不仅不是权益之计,反而是永久性的常态了。2008年,各级政府的财政补贴总计1437亿元,相当于当年GDP的0.5%;而在2014年这项财政补贴已经增加到了3548亿元。自1997至2014年的18年中,各级政府的财政补贴总计高达近2.2万亿元。

  从养老金的当期收支来看,2014年首次出现总体上的赤字,成为一个标志性的拐点。在2011年之前,中国的养老保险体制处于相对宽松的阶段,参保人数每年都在平稳递增,这阶段的压力主要来自国有企业改制的历史成本。在2002年至2011年内,参保人数基本上每年以5%的增速增加,相应的当期结余每年也以10%的速度增长,其中有6个年头结余增速在30%以上。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示,当年在扣除财政补贴后,企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个;可是到了2014年,赤字省份增至22个,这意味着全国近七成省份已出现亏空预警。

  这显然说明,中国政府在1997年引入的社会保障计划没有实现预期的目标,在财政上缺乏长期的可持续性,而且鉴于严重的人口老龄化趋势,财务状况可能进一步恶化。个人账户的空账还意味着政府应该负责的庞大隐形债务。可见,进一步的社会保障体制改革,包括设计上的重大调整,早已迫在眉睫。

  二、中国养老保险体制的现状和难题

  2015年6月30日,人力资源和社会保障部发布了《中国社会保险发展年度报告2014》。这是我国首次公开发布的关于社会保险发展状况的年度报告。从报告中披露的数据可以看出,中国的社会保障体制陷入了困境,假如政府不对现行体制进行迅速、有力的改革,养老保险的可持续性就很快面临危机。

  首先,我们看到,几年来中断缴费的人数一直在增加。截至2014年底,城镇职工基本养老保险参保人数达到34124万人,比上年增加1906万人,增长了5.9%;比2009年底增加10574万人,年平均增长7.7%。可是,城镇职工基本养老保险中,企业缴费人员占参保职工的比例从2009年起一直处于下降状态,2014年已经降至81.2%,比2013年下降了2.8个百分点,比2009年下降了6.5个百分点。

  其次,由于过低的收益率,养老保险基金多年来的累计结余一直在不断流失。截至2014年底,养老保险基金的结余达到3.5万亿元。预计扣除预留支付资金外,全国可以纳入投资运营范围的养老保险基金总计约2万亿元。报告显示,从2009年至2014年,养老保险基金的收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%,低于同期的一年期银行存款利率。按照银行利率计算(五年定期存款的利率在5%左右),相差一个百分点,相应于3.5万亿元的存量资产,每年的“损失”就是350亿元。中国社科院社会保障研究中心主任郑秉文以CPI作为基准测算出,养老金在过去20年贬值将近千亿元。

  其三,养老保险中断缴费现象严重影响到基金征缴收入以及社会保险制度的可持续性发展,是目前企业职工基本养老保险制度运行中存在的突出问题。《报告》显示,2014年城镇职工养老保险基金收支的总规模虽然仍在增加,但城镇职工养老保险收入增长速度减缓趋势越来越明显,其中2008年至2013年的数据分别为23.4%、18.9%、16.5%、25.6%、18.0%和13.2%,而在2014年,这一数据直接降至个位数,仅为9.7%。

  其四,中国养老保险体系可持续性方面存在隐忧,中国是一个未富先老的国家,又是一个急剧快速老龄化的国家。中国现在60岁以上人口为2.1亿,占总人口的比重达到15.5%。综合有关方面预测,到2020年,60岁以上的人口将达到19.3%,2050年达到38.6%。当前中国职工养老保险的抚养比是2.97∶1, 2050年将下降到1.3∶1。另一方面,国民的(出生)预期寿命仍然处于持续提升的时期,将从目前的平均73岁增加到2050年的80岁。

  中国养老保险体制的危机首先表现为高缴费率和低覆盖率的恶性循环。中国城镇养老保险的缴费率高达工资的28%,“五险一金”的总缴费率高达40%以上,这两项指标之高在世界上名列前茅,相当于北欧最具社会主义性质的福利国家的水平,而从实际的保障水平(包括养老、健康、医疗、教育和住房等方面)看中国与北欧国家却相距遥远。因此,如此之高的费率既意味着中国企业所背负的沉重负担,在社会心理上也是社会不满的重要因素。另一方面,我们要看到,中国养老保险在劳动力中的覆盖率处于较低的水平,而随着断缴人数的增加,前景更加不乐观。根据郑秉文的计算(基于2010年中国统计年鉴的数据),城镇职工、国家机关和事业单位以及农村三个养老保险体系合计,只覆盖了全部劳动力的35.7%,即7.4亿劳动力中的2.64亿。

  低覆盖率和断缴趋势背后的原因主要在于:一是许多劳动者的工资水平很低,难以承受如此之高的缴费率;二是现行体制的规则和运行不够透明,权益不够清晰,国民缺乏足够的信任;三是当前体制的再分配性质养老双轨制(国家机关及事业单位养老和城镇企业养老保险)下的差别待遇导致了参保和缴费的负面激励。实际上,高缴费率导致了低覆盖率,而低覆盖率又迫使政府难以降低过高的税率,中国的养老保险体制已经陷入了高缴费率和低覆盖率的恶性循环。

  中国养老保险体制危机的另一个表现是财政状况的逐步恶化。从我们对历史状况的回顾可以看出,即使在2011年前参保人数平稳递增的宽松阶段,中国养老保险的财政状况也从来没有宽松过,各级政府的财政补贴逐年递增,而且势头有增无减。近几年来中国养老保险体制的支付压力和隐形债务问题越来越引起社会各界的关注和忧虑。那么,这种财政状况恶化趋势的根源何在呢?

  首先,我们知道,1997年养老保险体制的转轨在很大程度上是国有企业改革所推动的,新体制在运行的早期就必须承担一大笔历史转轨成本。政府没有通过财政手段(财政拨款或发行国债)支付这笔成本,而是主要从新体制的社会统筹账户和个人账户中转移支付,结果个人账户一直处于空账状态。从表面上看,从1997年至今将近20年,国有企业的转轨成本已经所剩不多了。可是,在1997年确立养老保险体制的时候,这笔历史成本是外生性的,原则上个人账户中的资产明确属于缴费者个人,社会统筹账户中的资产也被期望在未来为缴费者提供一定替代率的养老金,尽管可以在缴费者之间进行再分配,可是不能理所当然地被用于支付旧制度下(从来没有缴费的)国有企业职工的退休金。也就是说,原则上,不仅被挪用的个人账户,而且社会统筹账户中被用来支付转轨成本的部分,都属于暂时被延后了的隐形债务。中国社科院2014年发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》报告显示,以2012年为基准,社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元,个人账户的隐形债务为2.6万亿元,城镇职工基本养老保险的隐形债务合计为86.2万亿元,占2012年GDP的比率为166%。

  其次,当前的养老金体制属于确定受益型(DB,或称待遇确定型),不管当期收入结余多少,养老金的支付还是要以即期的社会平均工资为发放基准,于是支出随着工资水平的增长而水涨船高;而另一方面,我们已经看到,由于过低的收益率,养老保险基金多年来的累计结余实际上一直在不断流失。

  再者,从中长期看,中国养老保险体制面临的最严峻的挑战来自人口老龄化,而老龄化又与政府强制推行的计划生育政策相关。虽说许多发达国家早已经成为了出生率偏低的老龄化社会,可是老龄化的速度是比较缓和的,而中国目前的老龄化趋势在世界历史上是罕见的。在60年代至70年代前期的生育高峰之后,严苛的独生子女政策在中国多数地区被执行了三十年有余,而且在生育高峰时期国民的生育决策也受到了计划经济和特殊政治体制的影响。这种由于政府干预造成的出生率大起大落的罕见人口动态的后果是,在大约2010至2050年间中国老年人占总人口的比重以及抚养比将经历人类历史上罕见的急剧提升。“养儿防老”一直是中国农业社会的传统,而独生子女政策无疑对这种传统养老方式造成了重大冲击,而为了这项国策的顺利执行,政府在宣传上也曾经做出了由政府来养老的承诺,假如中国政府在今后的几十年间不通过大量出售国有资产来兑现这项难以兑现的承诺,源于老龄化趋势的养老负担终究会落在几代年轻人身上。鉴于这种严峻的老龄化趋势,假如退休群体的养老金替代率不随着抚养比的下降而下调的话,那么,一方面如今饱受批评的过高的社保税率难以下降,另一方面中国养老保险的财政收支状况将会持续恶化,政府不得不持续进行逐年递增的财政补贴。可是,政府财政补贴的财源又来自哪里呢?

  当前的社会统筹和个人账户相结合的养老保险体制是一个现收现付制的确定受益部分和(意图上)基金制的确定缴费部分的简单结合。原则上个人账户的设立是为了保证缴费和受益的相关性,可是,尽管政府曾经试图做实个人账户,已有的努力都收效甚微,结果个人账户实际上一直名存实亡,这样一来,由于缴费和受益之间基本上失去了关联,因此国民缴费的积极性受到很大的损害。另一方面,养老保险账户中的再分配是隐含的和不透明的,而且中国的养老保险体制是高度分割的,地方省份和直辖市在财政运行上各自为政,由于各地经济发达程度和工资水平的差异,待遇和再分配的状况差异很大,从而加剧了养老保险体制的割据,而在当前的制度和规则下,由于再分配的不透明,统一各地分割化的养老体制的困难很大。这样的体制加上过高的税率无疑是断缴现象日益严重的根源。

  中国劳动人口所承受的养老负担不仅源于日益加剧的老龄化和日益下降的抚养比,还源于比重过高的公务员(以及国有事业单位)阶层。政府不能仅仅盯着老龄化来讨论养老保险体制的困境,更要关注国家公职人员相对于劳动力人口的比重,因为毕竟税收是国家公务员和事业单位职工的养老金的唯一来源。如今国民对养老保险体制的不公正待遇的感受尤其与所谓的“双轨制”有关,公共服务部门和公共事业单位的养老计划(PSS&UTs)下的退休养老待遇显著高于城镇职工养老保险计划下的平均养老待遇水平,当前即将实施的并轨改革的成败不仅关系到中国养老保险体制的可持续性,而且关系到民心和社会的稳定。

  总之,1997年确立的养老保险体制的进一步改革势在必行。一方面,与严苛的计划生育政策相关的堪称非常现象的老龄化趋势为未来几十年的中国养老保险造成了沉重的压力,加剧了改革的必要性;另一方面,现有体制的过于显著的再分配性质以及再分配的不透明,加上养老保险计划在城乡之间、城镇职工和PSS&UTs之间的待遇差异所导致的不公正的社会感受,严重损害了劳动力人口参保和缴费的积极性,假如不尽快进行重大改革,现有的体制很快就会难以为继。

  三、当前正在进行的养老保险体制改革

  进入2015年,中国养老保险体制的重大改革正式拉开了序幕。

  2015年1月14日,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式出台,标志着中国养老保险体制改革进入实质性的阶段,同时也预示着长期存在的养老金双轨制度终于要被打破。这个决定打破了以往国家机关和事业单位工作人员的养老金由政府财政全额发放的局面,规定公务员在今后也要缴纳相当于工资8%的费用;也强调了个人账户可继承、待遇与缴费挂钩以及建立职业年金制度等其他重要内容。此外,未来中国对国家机关和事业单位的养老保险改革将遵循着“调结构、不降收入”的基本原则。

  这个决定引起了广泛关注,也引起了不小的争议。长期以来,相对于市场经济中的企业雇员,公务员阶层和国有事业单位人员拿的是旱涝保收的铁饭碗,甚至是待遇优厚的金饭碗,退休后的养老金待遇平均来说差别很大。广大国民对养老金双轨制的不满,主要在于待遇的差异以及这种差异所凸显的特权和不公正,而正是不公正所造成的负面激励才真正威胁着现行养老保险体制的可持续性。账户和管理上的并轨不是目的,平等的国民待遇才是改革的关键。由于公务员阶层的工资全部来源于财政税入,8%的工资税只是没有实质意义的形式。一个关键事实是,市场经济中的企业员工的工资水平主要由市场机制来调节,而公务员的工资水平则是由行政权力来规定的。鉴于这个根本的差异,仅仅从形式上要求公务员阶层按同样的比例缴费,不能保证不同阶层的待遇公平。“调结构、不降收入”的基本原则表明,当前的并轨改革在很大程度上只是在形式上做文章,算不上实质性的改革措施。

  2015年中国政府颁布的养老保险体制改革的第二项重要内容是《基本养老保险基金投资管理办法》。这项办法于2015年8月23日正式颁布,预计在2016年开始全面实施。人力资源和社会保障部发布的中国社会保险发展年度报告显示,从2009年至2014年,企业养老保险基金收益率为2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%,低于同期的一年期银行存款利率。相比之下,用于战略储备的全国社会保障基金(NSSF),由于允许市场化运营,自2000年成立至2013年底,基金累计投资收益4187.38亿元,年均投资收益率8.13%,远超过同期2.46%的年均通货膨胀率。

  《管理办法》明确提出,企业养老保险基金要实行中央集中运营和市场化投资运作,由省级政府将各地可投资的养老基金归集到省级社会保障专户,统一委托给国务院授权的养老基金管理机构进行投资运营。基金的投资运营采取多元化方式,通过组合方案多元配置资产,保持合理投资结构。《管理办法》要求严格控制投资产品种类,主要是比较成熟的投资品种;合理确定各类投资品种的投资比例, 股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例合计不得高于基金资产净值的30%;《管理办法》还提出,国家将对养老基金投资运营给予专门政策扶持,通过参与国家重大工程和重大项目的建设、参股国有重点企业改制、上市等方式,保证养老基金投资获取长期稳定的收益。此外,为了保障基金安全,投资机构和受托机构分别按管理费的20%和年度投资收益的1%来建立风险准备金,专项用于弥补养老基金投资可能发生的亏损。

  为了实施这项重要改革措施,人力资源和社会保障部必须同财政部一起研究制定出委托投资资金的归集和划拨办法,规范资金在委托地方和受托机构之间划入和划出的流程,明确委托地方和受托机构协议签署的有关要求。企业养老保险基金的集中运营和市场化投资无疑是必要且迫切的改革措施,具体实施中的难题和障碍很多,而且高达2万亿规模的基金资产的投资会产生多方面的重大影响。

  2015年11月3日,中国通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。《十三五规划》明确提出“建立更加公平、更可持续的社会保障制度。”可见,养老保险体制改革的必要性源于现有体制的可持续性危机,而退休待遇不公平和再分配不透明正是现行体制逐步陷入可持续性危机的主要原因。《十三五规划》认识到了中国社会保险覆盖率低和断缴问题的严重性,提出了“全民参保计划”,目标是“基本实现法定人员全覆盖”。

  可是,这个“计划”实际上只是一项政策目标,靠什么改革措施来扭转近几年来的断缴势头、实现“全民参保”呢?《十三五规划》提出的政策方向是,一是“适当降低社会保险费率”,打破高保险费率和低覆盖率的恶性循环;二是“完善职工养老保险个人账户制度,健全多缴多得的激励机制”。

  针对城镇职工基本养老保险的财务状况恶化和可持续性危机,《十三五规划》提出了哪些改革建议呢?要言之,一是“实现职工基本养老金全国统筹,建立基本养老金合理调整机制”;二是“拓宽社会保险基金投资渠道,加强风险管理,提高投资回报率”;三是“出台渐进式延迟退休年龄政策”;四是“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,划转部分国有资本充实社保基金”。

  职工养老保险全国统筹方案、延迟退休方案,加上已经发布的养老金投资运营方案、机关和事业单位养老金并轨方案、城乡居民养老保险合并等三项方案,这五项改革构成了未来中国养老保险制度改革的大致框架。

  四、分析与建议

  根据我们对养老保险体制的逻辑和国际经验的梳理可以看到,除了极少数采用完全基金制的国家和地区(如智利、阿根廷和香港)外,世界上大多数国家实施强制性的统一社会保障体制的必要性在于:一方面由于法定货币完全失去了商品货币(如黄金)的基础,各国中央政府都容易滥用货币发行权,通货膨胀成了常态,同时现代金融体制非常复杂,普通民众既缺乏抵御通货膨胀的手段,又普遍缺乏在现代金融市场中驾驭风险的能力,因此通过个人储蓄来预备养老的有效性受到了很大威胁;另一方面由于政治意识形态(如社会民主思想)的影响以及政府规模和干预主义的扩张,国民普遍要求政府来承担社会保障的职责,同时由于现代社会流动性和非人格化程度的提升,传统的家庭模式及其凝聚力逐渐弱化,家庭内部由子女来养老的方式也受到很大冲击,于是政府通过社会保障的方式(现收现付之)发挥了在年轻人和老人之间达成集体性代际交换合约的中介作用。

  从上世纪90年代中期开始,许多西方发达国家和发展中国家先后实施了以转向记账式确定缴费制(NDC)为主要内容的养老保险体制改革。简而言之,只要养老保险体制偏离“每个人自己负责自己的命运”的市场伦理和这样的市场模式过多,社会保障体制的财政状况就会逐步恶化,最终失去了可持续性。NDC模式实质上是福利国家模式的养老保险体制的市场化改革。

  当前国际上主流的养老保障制度分为三个支柱,其一是确定缴费型基金制(FDC)的个人储蓄方式,投资对象可以是商业养老保险或养老基金,基本上由自由市场来运作,政府当然可以通过税收优惠来提供支持甚至通过法令来保障实施;其二是通常所说的社会保障,采用NDC体制(融资方式是现收现付),以名义上确定的个人账户为主导,甚至完全不存在所谓的社会统筹账户,国民个人无须负责账户资产的投资和增值,内部收益率是确定的,通常与工资水平的增长率一致,因此国民无须承担FDC体制下的投资风险(因而具有一定的社会保险性质);其三是在NDC账户之外、通常由政府一般财政来支付的最低养老金保障,往往是选择性的(家计调查,means-tested),具有明确的济贫性质。

  我们现在来看,在特有的历史轨迹和国情约束下,中国的养老保险体制在未来不得不采取的改革方向。首先,我们只需要看一看人民币贬值的速度,比如自1980年或1990年以来,就会明白,普通百姓通过生命周期中的储蓄来养老的方式基本上行不通;另一方面,鉴于中国金融市场和监管的现状,普通百姓既不容易找到放心的养老基金机构和商业保险机构,更缺乏个人明智投资和分散风险的能力;同时作为几十年的独生子女政策的后果,由子女来养老更加失去了可能性。在很大程度上,独生子女和计划生育政策意味着政府早已经背负了沉重的社会养老责任,由人口的大起大落所造成的急剧的老龄化趋势为中国的养老保险造成了沉重的压力,这是中国养老保险体制改革所面临的最严峻的约束条件。

  其次,我们已经看到了近年来中国养老保险的财政状况不断恶化的趋势,最初的转轨成本通过挪用个人账户(以及统筹账户)被延后,根据1997年的体制设计亏空的个人账户要求得到充实,而强烈的再分配性质和转移支付的不透明以及缴费和受益之间的缺乏关联,既损害了参保和缴费的积极性,又直接导致了日益收不抵支的趋势。可见,正确的改革方向必须能一方面改善国民参保和缴费的积极性,另一方面能尽可能合理地缓解财政压力。

  我们相信,朝着NDC的改革是中国不可回避的选择。近年来国内的专家和世界银行的专家在中国养老保险体制朝向NDC的改革方向上越来越达成了共识。主要的思路是,扩大个人账户的比例,甚至将原来的社会统筹账户中的缴费也全部纳入个人账户中,这样一方面消除隐含的、不透明的再分配,另一方面明确缴费和受益之间的直接关联,提高企业职工参保的积极性;采用名义账户的形式,账户中的权益是明确的,设定与工资水平的增长率挂钩的隐含收益率,参保的个人无须负责资产的投资和增值,另一方面在合理设计的名义账户制下,养老金的实际收支可以明确采用现收现付制,政府不妨干脆承认1997年的体制就是事实上的现收现付制,而无须填补挪用个人账户所导致的隐性负债。也就是说,NDC体制中采用了现收现付之的融资和支付方式,明确了老年人的退休金由当期年轻人的缴费来支付,这种明确的代际转移方式就缓和了很大一部分财政压力。

  原则上,合理设计的NDC体制能保持养老保险体制在财政上的长期可持续,只要预期寿命和人口动态(比如抚养比)的变化作为内生变量得到恰当的考虑。对于中国政府来说,多年来挪用个人账户来支付的转轨成本是一项外生变量,这部分负债是政府必须承担的,不能分摊在几代劳动人口的身上;而且由于国有企业的全民所有制性质,这部分转轨成本本来就应该是作为公有财产的实际所有者的政府理应承担的。另一方面,中国人口的罕见的老龄化趋势实际上是对(即便合理设计的)NDC体制的财政持续性的最大威胁。在NDC的经济学模型中,相应于人口中抚养比的变化的平衡机制主要是由人均资本的变化所带来的工资率变化,也就是说,比如在老龄化历史阶段,越来越少的年轻人的缴费之所以能平衡越来越多的老年人的当期养老金支出,是因为工作人口比例的降低意味着人均资本的增长,而后者意味着工资率的上升。实际上,鉴于中国未来几十年间罕见的老龄化速度,我们怀疑工资率的变化能足以自动平衡养老金的收支。假如不能的,这种非常的老龄化趋势就必然要求政府在养老保险上持续提供财政补贴。

  无论养老保险体制的改革在设计上如何明智,在政府的执行环节如何高效,中国政府仍然承担着严重的财政压力,一方面源于被延后的转轨成本,另一方面源于历史上罕见的人口老龄化速度。而且,还有一项严峻的约束条件,即中国当前的社会保险税率已经过高了,沉重的税负损害了中国企业的竞争力,因此政策只能朝着减轻税负的方向变化。那么,就养老保险体制而言,中国政府应该如何应对越来越沉重的财政压力呢?

  政府实际上只有两条路可以选:一是划拨国有资产补充社会保险基金;二是继续依靠各级政府的财政补贴。可是,财政补贴的来源最终仍然是税入。显然,从中长期来看,增税或发行国债的途径是不可取的。于是,政府面临的不可避免的选择就是:有计划地、按部就班地出售和划拨国有资产。中央政府最初设立作为“战略储备基金”的全国社会保障基金的设想就是,将国有企业首次公开上市(IPO)的收益的10%转移给社保基金,以此来支付部分的社会保障赤字。《十三五规划》已经明确提出“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,划转部分国有资本充实社保基金”。鉴于未来中国社会保障体系的财政状况的严峻程度,仅仅在流量上划拨国有资产恐怕远远不够,有计划地出售存量国有资产是不可避免的。

  目前中国政府拥有的(原则上可以出售的)国有资产主要有两类,一是国有企业和国家参股企业中的国有资本,二是外汇储备。由于这两类资产与金融市场紧密相关,容易引起资本市场和外汇市场的波动,而且人民币汇率又是牵连广泛的重要指标,因此处置起来都不得不谨慎。

  中国的外汇储备规模在2014年以前一直处于稳定增长的阶段,在2014年6月份达到历史最高值39932.13亿美元,此后开始缓和地下降,不过自2015年10月至今的几个月中储备总量的下降出现了加速趋势。2016年1月的外汇储备规模为32308.93亿美元。中国外汇储备下降的主要原因在于,中国政府用部分外汇储备来稳定人民币汇率,另外将部分外汇储备用来充实丝路基金和政策性银行的资本金。近期美元加息强化了人民币贬值的预期,在中国制造业处于转型的时期,中国外汇储备面临着持续下降的压力。

  尽管中国外汇储备规模自2014年中期以来开始下降,当前的规模(储备总量占GDP的比率)仍然过高,外汇储备的财政性用途仍然具有很大的空间,因此在中国养老保险体制面临越来越严重的财政压力的时期,将部分外汇储备划拨到社会保险基金中是可选的政策措施。具体的操作办法有两种。一是中央银行向公众出售外汇储备,然后用所得购买财政部发行的国债,财政部获得作为财政资金的人民币资金,不过这一办法要保证不会出现二次结汇;二是中央银行直接用外汇购买财政部发行的特种国债,财政部由此得到作为财政资金花掉的外汇。■


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